[54]将合宪性解释视作法官义务无疑是抓住了合宪性解释的实质，也为合宪性解释在实践中的切实运用提供了理论支撑。

(四)职能履行方式：从管制型政府到监管型政府、服务型政府 改革开放之前，政府习惯于将企业、社会作为行政的附属物，习惯通过发号施令等行政手段管理企业和社会，企业的关停并转并非市场逻辑在发挥作用，而是政府意志的结果，属于典型的管制型政府。按照类型学的分析，类型的各成分是用假设的各个特别属性来识别的，这些属性彼此之间相互排斥而集合起来却又包罗无遗，这种分组归类方法因在各种现象之间建立有限的关系而有助于论证和探索。

[17]江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告)，《人民日报》1992年10月21日，第2版。(四)推进政府职能转变的法治化 改革开放，尤其是步入新世纪以来，国家日益强调机构改革和政府职能转变的法治化，不仅体现在通过三定规定明确每个行政机关的职能配置、内设机构和人员编制，而且体现在立法对机构改革、职能调整结果的及时确认。[31]参见罗干：《关于国务院机构改革方案的说明(1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上)》，《中华人民共和国国务院公报》1993年第10期。也就是说，以往出现行政体制与现实要求不一致时，首先进行机构的增减裁并、再进行职能调整的做法，不仅在职能转变上循环反复而不彻底，行政体制改革的实际效果也不理想。三是根据对政府职能是否包含应然因素的认识不同，分为应然职能说和实然职能说，应然说强调政府应当履行的职责和发挥的功能，实然说则强调政府实际所履行的职责和发挥的功能。

其中，政治职能包括对外维护主权、对内巩固政权，前者通过外交和国防来实现，后者通过民主和专政来履行。以事务的不同特性，配置给不同行政机关或调整相应职能，不仅可以明确职能转变的明确性，也使得政府职能转变更具针对性。然而根据合法化链理论，三种合法化形式可以相互弥补，只要没有哪一种合法化形式完全缺失即可。

遵循平等、竞争等原则做出人事任免决定可以使委任制扬长避短，但这些原则同人事与组织合法化理论却不完全一致。特别是在财政方面，新机关的一切财政活动仍应在人大预算授权的范围内进行，并相应的接受监督。换言之，一切国家权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而国家权力则为合法化客体。照此，行政机关不仅由人大产生，而且执行人大制定的法律和地方性法规，进而受其约束。

[23] 参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。如果合并合署实质上导致行政机关被党的工作机关兼并或其职能和权力遭到弱化甚至虚置，那么将会使功能与制度合法化水平降低。

如果行政机关不再具有宪法第三章赋予的职能，进而无法有效行使自己的权力，那么行政活动将不再具备功能与制度合法性。虽然宪法第89条规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，但依据宪法第67条，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规。照此，不属于职务范围的公务行为在组织上就不具备合法性。正如有学者指出，党政机关合并合署使党的个别部门变相进入到宪法正文中，成为国家权力机构，进而促进了党的领导法权与人民主权的法权结构相衔接。

[8]既然宪法中的人民作为一个统一体而存在，那么人民范围中的某一个体或群体只属于人民的一部分，其不得独立被视为宪法中的人民，无法作为合法化主体赋予国家权力合法性，否则国家权力将会被某一个体或群体操纵，这显然违背民主原则。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府的工作。综上所述，在人大与政府各部门的行政首长之间，我国宪法对人民代表大会制度的设计与合法化链理论具有一致性。1.三种合法化形式 与在直接民主制度中体现出来的那种显而易见的合法化不同，代议制民主的合法化形式较为复杂。

通过三种合法化形式的互补和共同作用，我国宪法建构了从人民代表大会到每一位基层行政人员的合法化链，进而有效确保了每一项行政活动能够达到足够高的合法化水平。[23]在党政合并合署改革之后，这一问题在新机关内部会体现的更为突出。

照此，仅通过立法抽象的规定行政人员的任免不能满足人事与组织合法化的要求，只有通过逐个任免才可以认定在这条合法化链上的行政人员充分具备了人事与组织合法性。照此，地方行政机关的人事与组织合法性来源于本级的人大，但事务与内容合法化链除了可以追溯至本级人大，还同时可以在很大程度上追溯至上级人大。

（1）在人大与政府各部门的行政首长之间 在人事与组织合法化方面，全国人大的一项重要权力就是人事任免权。正如上文所述，我国宪法中的合法化主体人民是一种具有地域属性的政治命运共同体，具体指中央和地方各级行政单位全体选民的整体，而某一政党、社会团体或企事业单位成员作为一个整体并不构成宪法意义上的人民。此外，人大的职权还包括审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告，决定一些重大事项等，这些职权首先约束的就是行政机关。副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责。三、党政机关合并合署后行政活动的合法化水平 （一）我国宪法对行政活动合法化水平的要求 与德国不同，我国并不实行三权分立。人事与组织合法化主要通过选举和任命两种方式来实现。

[5]与合法性相伴而生的一个概念是合法化（Legitimation）。另一种是人民通过选出的代表代为管理自身事务，即间接民主，也叫代议制民主。

在这种情况下，即使代议机关对其控制强度很高，也无法满足民主原则的要求。维持行政活动的合法化水平是人民代表大会制度的要求。

[10] 不能否认，我们这里讨论的合法化形式是在宪法确立的民主原则范畴中，涉及行政权被宪法创设之后，其每一次行使的合法化，即来源于的过程。行政活动的合法化水平是三种合法化形式共同作用的结果。

如果仅保留了宪法中行政权的称谓，而其具体内涵和职能完全背离了制宪者的初衷，那么该权力的行使并不具备功能与制度合法性。参见姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年Z1期。而在事务与内容合法化方面，重大事项决定权等手段仅针对特定问题，人大对行政权的控权手段主要局限于立法、预算和监督。[24]如果在例外情况下不得不以党的机关名义实施这一行为，则应将复议被申请人的范围扩大至党的机关，否则将无法维护行政复议这一部门内部细节调控手段的有效性。

如果认为党内法规的规定更为合理，则应当及时通过法定程序将其转化为国家法律，或对现行法律进行必要的修改。第2款确立了我国宪法落实人民主权原则的具体制度——人民代表大会制度。

虽然和西方议会一样，全国人大也是代议机关并行使立法权，但其同时是我国的最高国家权力机关，除了享有立法、预算、监督等职权，全国人大还享有重大事项决定权。毫无疑问，全国人民作为一个整体，构成我国宪法中的人民，全国人民通过全国人民代表大会行使国家权力。

在确立人民代表大会制度作为我国根本政治制度的基础上，第3款进一步丰富了我国宪法的民主形式，除了人民代表大会制度，我国的民主原则还认可其他的途径和形式，但这些民主途径和形式不得动摇人民代表大会制度这一根本政治制度。[21]作为党的活动的重要组成部分，制定党内法规本身当然不得违反宪法和法律。

[25] 姬亚平认为应以公法主体代替行政主体概念，以包容党的组织。县级以上的地方各级人大常委会还有权依照法律规定决定国家机关工作人员的任免。照此，行政首长如果行使最终决策权，必然会违反党组工作条例。【注释】 *中国政法大学法学院教授。

然而随着社会各方面的飞速发展，法律规范不可避免会给予行政机关越来越多的裁量和评断空间，甚至在诸多瞬息万变的领域根本不适合进行立法活动，这必然会对事务与内容合法化水平产生影响。代议机关对行政活动内容上的约束一方面通过立法、预算、监督等手段，另一方面通过政府对代议机关的负责制得以实现。

按照合法化链理论，人事与组织合法化链不仅存在于代议机关和政府各部门的行政首长之间，还应该继续向政府各部门的内部（包括各部门的下级部门）延伸。国务院、县级以上地方各级人民政府是它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中领导职务和部分非领导职务的任免机关。

在各部门中，每位行政人员或者由部门行政首长本人任免，或者由部长直接任命的人员往下逐级任免。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督。